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PPP(Public-Private Partnership),又稱PPP模式,即政府和社會資本合作,是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下,鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作,參與公共基礎設施的建設。
按照這個廣義概念,PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中,讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務,從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。與BOT相比,狹義PPP的主要特點是,政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深,企業對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業都是全程參與,雙方合作的時間更長,信息也更對稱。
PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫,指在公共服務領域,政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商原則訂立合同,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。
PPP是以市場競爭的方式提供服務,主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅是一種融資手段,還是一次體制機制變革,涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。
2017年11月27日,亞洲開發銀行發布了第一份成員國政府和社會資本合作監測報告《PPP監測》。
2018年9月14日,財政部公布的最新統計數據顯示,截至2018年7月底,全國PPP(政府和社會資本合作)綜合信息平臺項目庫累計入庫項目7867個、投資額11.8萬億元。
已簽約落地項目3812個、投資額6.1萬億元,已開工項目1762個、投資額2.5萬億元。
一、模式意義
為什么PPP相關政策密集出臺,PPP模式的意義何在?
政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管,以保證公共利益最大化。當前,我國正在實施新型城鎮化發展戰略。城鎮化是現代化的要求,也是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。立足國內實踐,借鑒國際成功經驗,推廣運用政府和社會資本合作模式,是國家確定的重大經濟改革任務,對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。
(一)推廣運用政府和社會資本合作模式,是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目,可以拓寬城鎮化建設融資渠道,形成多元化、可持續的資金投入機制,有利于整合社會資源,盤活社會存量資本,激發民間投資活力,拓展企業發展空間,提升經濟增長動力,促進經濟結構調整和轉型升級。
(二)推廣運用政府和社會資本合作模式,是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規范的政府和社會資本合作模式能夠將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能,與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合,減少政府對微觀事務的過度參與,提高公共服務的效率與質量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明,政府和社會資本按照合同辦事,有利于簡政放權,更好地實現政府職能轉變,弘揚契約文化,體現現代國家治理理念。
(三)推廣運用政府和社會資本合作模式,是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。根據財稅體制改革要求,現代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規劃管理、編制完整體現政府資產負債狀況的綜合財務報告等。政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務,要求從以往單一年度的預算收支管理,逐步轉向強化中長期財政規劃,這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。推廣使用“PPP”模式,是支持新型城鎮化建設的重要手段。有利于吸引社會資本,拓寬城鎮化融資渠道,形成多元化、可持續的資金投入機制。
二、PPP項目核心文件
PPP項目在項目識別、項目準備、項目采購、項目執行階段的主要文本為實施方案、物有所值評估、財政承受能力論證、資格預審文件、采購文件、響應文件、評標文件、談判文本及項目合同等文本。上述文件構成了PPP項目運作實施的文件體系。在正確把握各個文件的概念和內容的基礎上,能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規范運作及成功實施具有重要意義。
(一)實施方案
1、實施方案的概念。實施方案也可以叫執行方案,是指正式開始為完成某項目而進行的活動或努力工作過程的方案制定,是項目能否順利和成功實施的重要保障和依據。
2、實施方案的內容。根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》,項目實施方案主要包括以下內容:項目名稱,項目實施機構,項目建設規模、投資總額、實施進度,以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標,投資回報、價格及其測算,可行性分析,特許經營協議框架草案及特許經營期限,特許經營者應當具備的條件及選擇方式,政府承諾和保障,特許經營期限屆滿后資產處置方式,應當明確的其他事項。
(二)物有所值評價報告
1、物有所值評價的概念。根據《關于印發<PPP物有所值評價指引(試行)>的通知》,物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。
2、物有所值評價的內容。進行物有所值評價,需要提交的資料主要包括:(初步)實施方案、項目產出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產的歷史資料、新建或改擴建的(預)可行性研究報告、設計文件等。PPP項目物有所值評價報告的內容包括:項目基礎信息、評價方法、評價結論和附件。
(三)財政承受能力論證報告
1、財政承受能力論證的概念。根據《關于印發<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》,財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本項目的各項財政支出責任,科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響,為PPP項目財政管理提供依據。
2、財政承受能力論證的內容。財政承受能力論證包括責任識別(股權投資、運營補貼、承擔風險、配套投入)、支出測算(依據實施方案中的項目資本金要求及項目公司股權結構,測算股權投資支出責任,依據建設成本、運營成本和利潤水平,測算運營補貼支出責任,依據比例法、情景分析法及概率分析法,測算承擔風險支出責任,依據政府擬提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費用,測算配套投入支出責任)、能力評估(財政支出評估、行業和領域均衡性評估)、信息披露(項目名錄、項目信息、財政支出責任情況)。
(四)資格審查文件
1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據招標項目的要求,在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的,能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。
2、資格審查文件的內容。從實務操作的角度來看,PPP項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內容,在實際操作中應根據項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。
(五)采購文件(招標文件)
下文的采購文件主要以招標文件為主進行闡述。
1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發出的,旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據的規則和程序等內容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。
2、招標文件的內容。
(1)招標文件的一般構成。招標文件一般包括:招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術條款等。
(2)實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規定,招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說,招標人根據項目特點和招標項目的具體要求,還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文件。根據國務院有關部門已經制定發布的工程施工、貨物、服務以及機電產品國際招標投標等管理辦法的規定,除了《招標投標法》規定之外,招標文件中的實質性要求和條件還應當包括:明確規定投標保證金的數額、方式和交納方法;明確規定投標有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規定基礎設施交付期限和提供服務的時間;明確規定是否允許價格調整及調整方法;明確規定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法;明確規定是否允許聯合體投標及相應要求;對采用工程量清單招標的,應當明確規定提供工程量清單及相應要求;明確規定對投標文件的簽署及密封要求等。
(六)響應文件(投標文件)
下文的響應文件主要以投標文件為主進行闡述。
1、投標文件的概念。投標人在通過了招標項目的資格預審以后,按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價,以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。 
2、投標文件的內容。通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協議(適用于聯合體)、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。
(七)評審文件
1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規定順利實施而編制的指導文件。
2、評標文件的內容。評標文件主要包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。在實際操作中可根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。
(八)談判文件
1、談判文件的概念。這里所講的談判,是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行合同細節談判。在談判之前,招標人通常會起草一份談判文件,作為談判雙方細化、確定最終意見的基礎。
2、談判文件的內容。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內容及評定標準等事項。在PPP項目的實際操作中,談判的核心內容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行洽談。
(九)項目合同
1、項目合同的概念。項目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標人(社會投資人)或項目公司依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協議。
2、項目合同的內容。PPP協議的主要組成內容有:總則、術語定義、特許經營權、項目建設(BOT、BOO形式適用)、項目的運營與維護、項目設施的移交(BOT、TOT形式適用)、雙方的一般權利和義務、違約賠償、終止、變更和轉讓、解釋和爭議的解決等等。
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